Conselho Comunitário: Elementos e Características 2

Face à diversidade dos conselhos já implantados no país e sobretudo diante da heterogeneidade de situações, principalmente nos municípios, para definirmos o que são conselhos municipais?

Caberia uma sistemática da prática desses mecanismos, tendo em vista possíveis mudanças nos diplomas legais. É também necessária, em termos mais imediatos, a proposição de algumas diretrizes para orientar a atuação dos movimentos e entidades da sociedade civil.

É preciso examinar como se deu a formação dos conselhos que, em nível de municípios, geralmente estão previstos nas Leis Orgânicas. Em muitos casos, sua criação na esfera municipal foi provocada por organizações da sociedade civil, na área de saúde a partir das Conferências Municipais de Saúde, ou até mesmo por projetos de lei de iniciativa popular.

A questão central é saber como se deu o processo de discussão das competências, papel, composição, plano de ação e forma de escolha dos representantes da sociedade.

A determinação do de vincular o repasse de recurso a prazos rígidos levou a que em muitos municípios não houvesse nenhuma mobilização e a escolha dos representantes se fizesse por indicação dos prefeitos. No caso dos Conselhos de Direitos das Crianças e Adolescentes, a pressão e visão formalistas de juizes e promotores não possibilitou maior discussão da sociedade civil, apesar do apoio à sai implantação.

Se é certo que o funcionamento desses conselhos depende muito do seu processo de criação e da participação ativa da sociedade, o fato de existirem em 1993 cerca de 3 mil Conselhos de Saúde e 1834 Conselhos de Direito da Criança cria Condições, se não de um controle social do Estado nessas áreas, pelo menos de uma discussão mais ampla das questões relacionadas com as políticas sociais.

A composição dos Conselhos é definida por lei federal como paritária em relação aos usuários, no caso da área de saúde; nos outros, a paridade não é especificada. Se a paridade for definida em termos de representação de órgãos governamentais e entidades da sociedade, pode tornar-se ilusória, na medida em que entre as entidades da sociedade estão incluídas, além das patronais, algumas que dependem de subvenções do governo e dificilmente tomarão posições independentes.

Por outro lado, as entidades filantrópicas geralmente têm uma tradição geralmente assistencialista, cartorial, conservadora e assumem uma lógica privatista, favorecendo a despolitização das questões. É importante levar em conta esses elementos, não para impedir que essas organizações possam se representar, mas para se ter consciência clara do conjunto de forças sociais favoráveis ou não ao processo  de democratização e publicização das questões que são objeto de competência dos conselhos.

A representatividade na composição do conselho diz respeito não apenas ao aspecto quantitativo, mas à sua capacidade de expressar os interesses do respectivo segmento social, revelada pelo seu engajamento na condução de lutas específicas. Em termos de conjunto, a composição reflete a presença dos diversos atores sociais, não só aqueles tradicionalmente inseridos na estrutura social, mas também as forças emergentes.

É importante também considerar o processo de escolha das representações, levando em conta que, em certos municípios, várias entidades competem pela representação de um mesmo segmento. Deve-se analisar se essas função é atribuída, por exemplo, a congressos ou conferências em que os delegados são eleitos pelos associados das entidades ou se cabe às respectivas diretorias das organizações ou, ainda, se a indicação é efetuada pelo chefe de governo de forma discricionária.

Achamos ser necessário examinar o funcionamento dos conselhos não apenas sob o aspecto burocrático e de realização de reuniões, embora um mínimo de suporte administrativo seja imprescindível.

Importa, ainda, avaliar que ações foram propostas e realizadas, que debates públicos foram promovidos, qual o controle sobre os recursos aplicados e sobre as ações do poder público. Para que o conselho possa ter maior visibilidade na sociedade é preciso examinar seu grau de articulação com os diversos segmentos sociais, em que medida os seus componentes discutem previamente com suas entidades as pautas e proposições das reuniões e como dar a elas conhecimento de suas resoluções.

Apesar do caráter deliberativo formalmente atribuído aos conselhos, deve-se indagar se suas decisões se sintonizam com os interesses da maioria da população, sobretudo dos setores excluídos, ou se apenas referendam as decisões do poder executivo e dos grupos que lhe dão suporte. Precisa também ser analisado de que modo se efetiva o processo decisório, o papel de cada representação na discussão e na iniciativa de proposições.

São conhecidas as dificuldades para que as demandas e interesses dos setores excluídos cheguem até os centros de poder. Os conselhos podem constituir-se num canal para que isso aconteça, dependendo da composição, do maior e do menor poder de articulação entre os próprios representantes dos usuários e da sua capacidade de construir um consenso em torno das questões centrais de seu interesse.

Torna-se necessário acentuar o papel de controle social a ser exercido pelo conselho, entendido não apenas como mera fiscalização dos atos do executivo, mas sobretudo no sentido de avaliação, pela comparação dos dados realizados com parâmetro estabelecidos consensualmente.

Controlar a aplicação dos recursos implica analisar não só a honestidade dos gastos, mas também avaliar seu impacto econômico-social em termos de benefício para o conjunto da população, sua economicidade e oportunidade.

Essa dimensão do papel dos conselhos exige maior visibilidade e transparência das suas ações e dos atos do governo, práticas pouco comuns em nossa tradição político-administrativa. Portanto, pressupõe maior vinculação à sociedade, utilizando para isso mecanismos não institucionais (fóruns, comissões, etc.) além da própria atuação independente das entidades em termos de mobilização, pressão, debate público e interação com os meios de comunicação.      

Jose Claudio Rocha  Âmbito jurídico